Das Gesetz unter Wasser festlegen: Analyse der U-Boot-Kabel-Governance-Regime der USA und Chinas

Aug 08, 2023

4. August 2023 14:01 Uhr Alter: 4 Wochen

Einführung

Im Mai 2018 eröffnete die Weltbank die Ausschreibung für „alle teilnahmeberechtigten Unternehmen aus allen Ländern“ für ein 72,6 Millionen US-Dollar teures Untersee-Glasfaserkabelsystem, das die Internet-Infrastruktur von drei pazifischen Inselstaaten verbessern sollte: den Föderierten Staaten von Mikronesien (FSM), Kiribati und Nauru (Weltbank, 1. Mai 2018). Unternehmen wie NEC aus Japan, Alcatel Submarine Networks aus Frankreich und HMN Tech aus China sprangen in den Beschaffungsrausch ein. HMN Tech, früher bekannt als Huawei Marine Networks, reichte ein Angebot ein, das 20 Prozent unter dem seiner Konkurrenten lag, und schien in einer guten Ausgangslage zu sein, um zu gewinnen. Doch im Februar 2021 brach die Weltbank das Ausschreibungsverfahren vollständig ab und erklärte alle Teilnehmer als „nicht konform“ mit den „erforderlichen Bedingungen“ (Nikkei Asia, 18. März 2021). Der Beschaffungswettbewerb endete ohne Auszeichnung.

Später stellte sich heraus, dass die Entscheidung der Weltbank weitgehend vom diplomatischen Druck der USA beeinflusst wurde. Im Juli 2020 warnte eine Mitteilung des US-Außenministeriums Beamte in Mikronesien, dass die Beteiligung von HMN Tech an der Verlegung des Kabels ein Sicherheitsrisiko der Spionage durch die chinesische Regierung darstelle. Im Dezember 2021 – drei Jahre nachdem die Weltbank das Ausschreibungsverfahren eingeleitet hatte – kündigten die Vereinigten Staaten, Australien und Japan an, dass sie ein Kabel entlang derselben Route finanzieren würden. Im Juni begannen offiziell die Fertigungsarbeiten für das 1.398 Meilen lange East Micronesia Cable System (US-Außenministerium, 6. Juni). Die Geschichte des East Micronesia Cable System ist nur ein Beispiel für den sich verschärfenden Wettbewerb zwischen Washington und Peking um die Durchsetzung ihres Einflusses auf das 800.000 Meilen lange Ökosystem der Unterseekabel.

Diese Kabel sind für die Weltwirtschaft und die internationale Kommunikation von entscheidender Bedeutung: 99 Prozent des interkontinentalen Datenverkehrs, des SWIFT-Finanznachrichtennetzwerks, das täglich 5 Billionen US-Dollar weltweit überweist, diplomatischer Kabel und militärischer Befehle laufen über diese Kabel (Financial Crimes Enforcement Network, abgerufen am 3. August). . Die Vorrangstellung dieser Unterwasser-Glasfasersysteme macht sie jedoch auch zu attraktiven Zielen für Sabotage und Spionage. Das US-Büro des Direktors des Nationalen Geheimdienstes hat Cyberangriffe auf Kabellandestationen als „hohes Risiko“ für die nationale Sicherheit eingestuft (Direktor des Nationalen Geheimdienstes, 28. September 2017).

Politische Entscheidungsträger betrachten Kabel zunehmend als kritische Infrastruktur, die geschützt werden muss. Aber die Frage, ob ein bestimmtes Kabel China Telecom gehört oder von HMN Tech geliefert wird, reicht nicht aus, um die Sicherheit eines Kabels vor Bedrohungen aus dem In- und Ausland zu gewährleisten. Eine weitere wichtige Frage ist, ob die rechtlichen Regelungen der Länder einen ausreichenden Schutz für die Unterwasserkommunikationsleitungen in ihren Gewässern bieten. In diesem Artikel werden die Regierungssysteme der USA und Chinas analysiert und bewertet, ob ihre nationalen Rechtsrahmen ausreichend vor vorsätzlicher Beschädigung abschrecken, das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (UNCLOS) einhalten und flexible Richtlinien festlegen, um eine schnelle Reparatur zu ermöglichen Schadensfall. Bei jeder Kennzahl bleiben sowohl Peking als auch Washington etwas zurück, wenn auch aus unterschiedlichen Gründen.

Die Strafe passt nicht zum Verbrechen

Die rechtlichen Rahmenbedingungen für Unterseekabel in den USA und China stehen jeweils vor unterschiedlichen Herausforderungen. Im Fall der USA wird das Rechtssystem durch veraltete und unzureichende innerstaatliche Gesetze zum Schutz ihrer Unterseekabel behindert. Umgekehrt verfügt die Volksrepublik China zwar über relativ moderne nationale Gesetze, die Regierungsführung des Landes leidet jedoch unter unzureichenden Durchsetzungsmechanismen.

Die jüngste US-Gesetzgebung zum Schutz vor Sabotage von Unterseekabeln geht auf den Submarine Cable Act von 1888 zurück. Gemäß 47 US-Code, Kapitel 2, führt der Bruch eines Kabels zu einer maximalen Gefängnisstrafe von zwei Jahren und einer Geldstrafe von 5.000 US-Dollar (United States Code, abgerufen im August). 3). Diese Strafe bietet wenig Abschreckung gegen potenzielle Kabelsaboteure und kann die Reparaturkosten, die durchschnittlich zwischen 1 und 3 Millionen US-Dollar liegen, nicht ausgleichen (International Cable Protection Committee, abgerufen am 3. August).

Andererseits hat China keine besonders gute Erfolgsbilanz bei der Durchsetzung seiner Gesetze. Im Rahmen der „Regulations on the Protection of Submarine Cable Pipelines“ verhängt Peking je nach Art der Straftat unterschiedliche Geldstrafen. Wenn ein Kabelbetreiber vorsätzlich Unterseekabel beschädigt oder es versäumt, wirksame Maßnahmen zu deren Schutz zu ergreifen, wird ihm die Betriebseinstellung auferlegt und er muss mit einer Höchststrafe von 10.000 RMB (1.385 US-Dollar) rechnen (Staatsrat, 9. Januar 2004). Kabelbetreiber, die ohne entsprechende Genehmigung Unterseekabel und Pipelines verlegen, müssen mit einer Geldstrafe von 200.000 RMB (27.700 US-Dollar) am härtesten rechnen (Staatsrat, 26. August 1992). Trotz dieser relativ strengen Maßnahmen hat Pekings modernerer Rechtsrahmen aufgrund einer laxen Durchsetzungsbilanz keinen großen Erfolg erzielt; Zwischen 2008 und 2015 kam es in China jedes Jahr zu durchschnittlich 26 Kabelfehlern, dem höchsten Wert aller Länder der Welt (Submarine Cables Protection and Regulations, 2021).

Obwohl China Schritte zur Verbesserung seiner Durchsetzungsmechanismen unternommen hat, bleiben deren langfristige Auswirkungen abzuwarten. Im Jahr 2020 startete die chinesische Küstenwache eine Sonderoperation namens „Deep Sea Defender 2020“, bei der sie potenzielle Bedrohungen für Kabel wie Sandabbau, Bohren, Ankern und Grundschleppnetzfischerei untersuchte. Im September 2021 gab die Behörde die Beschlagnahmung eines Schiffes bekannt, bei dem der Verdacht besteht, dass ein militärisches Kommunikationskabel beschädigt wurde (China Coast Guard, 15. November 2021).

Auch anderswo auf der Welt gibt es Beispiele für strenge Gesetze und eine konsequente Durchsetzung, aus denen sowohl Washington als auch Peking Lehren ziehen können. In Neuseeland wird die vorsätzliche oder fahrlässige Beschädigung eines Unterseekabels mit einer Geldstrafe von bis zu 250.000 NZD (152.530 US-Dollar) geahndet (Neuseeländische Gesetzgebung, 28. Oktober 2021). In Australien ist die Höchststrafe mit einer Freiheitsstrafe von drei Jahren und einer Geldstrafe verbunden von 40.000 AUD (26.550 $) (Australische Bundespolizei, 21. August 2021). Im August 2022 verhängte Singapur drei Geldstrafen in Höhe von insgesamt 300.000 SGD (220.000 $) gegen ein privates Bauunternehmen wegen der Beschädigung mehrerer Telekommunikationskabel bei der Durchführung von Spundwandarbeiten.[1]

Inkonsistenzen mit UNCLOS

Sowohl in den USA als auch in China gibt es zudem nationale Vorschriften, die im Widerspruch zum UN-Seerechtsübereinkommen stehen, dem internationalen Abkommen, das oft als „Verfassung der Ozeane“ bezeichnet wird. China vertritt eine übermäßig liberale Auslegung der Rechte von Küstenstaaten, während es in den USA an einer nationalen Gesetzgebung mangelt, die die Beschädigung eines Unterseekabels unter Strafe stellt. Beide Länder verlangen außerdem, dass Kabelverlegungsschiffe eine Genehmigung einholen, bevor sie in ihren jeweiligen Gewässern Arbeiten aufnehmen, was gegen Artikel 58 des UNCLOS verstößt.

China macht die Festlegung von Kabeltrassen von der Zustimmung des Küstenstaates abhängig, obwohl UNCLOS dies nicht zulässt. In Artikel 79 Absatz 3 heißt es: „Die Festlegung des Verlaufs für die Verlegung solcher Pipelines auf dem Festlandsockel bedarf der Zustimmung des Küstenstaats“, und für Unterseekabel wird eine solche Anforderung nicht erwähnt (Übereinkommen der Vereinten Nationen über das Gesetz). of the Sea, abgerufen am 3. August). Diese rechtliche Unterscheidung spiegelt die unterschiedlichen Umweltauswirkungen eines kaputten Kabels und einer kaputten Pipeline wider, wobei letztere weitaus weniger ökologisch ist. Gemäß den „Umgesetzten Maßnahmen für die Bestimmungen zur Verlegung von Unterseekabeln und Pipelines“ (铺设海底电缆管道管理规定实施办法) müssen ausländische Unternehmen, die Kabel verlegen und Kabelrouten auf dem Festlandsockel Chinas vermessen möchten, die staatliche Meeresverwaltung des Landes benachrichtigen. und alle Routen müssen die ausdrückliche Zustimmung der chinesischen Behörden einholen (Ministerium für natürliche Ressourcen, 26. August 1992).

In den USA gibt es auch nationale Gesetze, die nicht mit den UNCLOS-Bestimmungen vereinbar sind. Während Washington das internationale Abkommen nicht ratifiziert hat, haben die US-Regierungen den internationalen Vertrag und seine Bestimmungen konsequent als internationales Gewohnheitsrecht behandelt (US-Botschaft und Konsulat in Vietnam, 21. Juli 2020). Artikel 113 des UNCLOS schreibt vor, dass alle Staaten Gesetze erlassen müssen, die den Bruch eines Unterseekabels „vorsätzlich oder durch grobe Fahrlässigkeit“ als strafbare Handlung definieren. Wie bereits erwähnt, haben die USA seit über 130 Jahren – seit dem Submarine Cable Act von 1888 – die strafrechtlichen Sanktionen für Kabelfehler nicht aktualisiert.

Genehmigungen, Genehmigungen, Genehmigungen

Beide Länder stellen strenge Genehmigungsanforderungen, die im Widerspruch zum UNCLOS stehen. Die Genehmigungsmaßnahmen beider Staaten unterstreichen, dass ihnen nationale Sicherheitserwägungen Vorrang einräumen, diese Vorschriften sind jedoch nicht ohne Kosten. Artikel 79(2) des UNCLOS ermächtigt Staaten, „angemessene Maßnahmen“ bei der Erkundung des Festlandsockels und der Ausbeutung seiner natürlichen Ressourcen zu ergreifen, obwohl solche Maßnahmen „die Verlegung oder Wartung solcher Kabel oder Pipelines nicht behindern“ dürfen (Übereinkommen der Vereinten Nationen über das Gesetz des Meeres, 1982). Während Staaten mit Lizenzanforderungen möglicherweise argumentieren, dass diese notwendig sind, um sicherzustellen, dass ausländische Kabelschiffe keine potenziell schädlichen Aktivitäten durchführen, weist der Gesetzestext des UNCLOS ausdrücklich darauf hin, dass dies außerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs bleibt.

Das Genehmigungsverfahren in den USA ist besonders komplex. Gemäß dem Cable Landing License Act von 1921 müssen alle Unterseekabelbetreiber eine Lizenz von der FCC erwerben (FCC, abgerufen am 3. August). Für Kabel mit erheblichem ausländischem Eigentum – oder Kabel, die die USA mit ausländischen Landepunkten verbinden – müssen Anträge einer Prüfung durch das Committee for the Assessment of Foreign Participation in the United States Telecommunications Services Sector, früher bekannt als „Team Telecom“ (Federal Register, 8. April 2020). Kabel müssen außerdem eine bundesstaatliche Genehmigung des Army Corps of Engineers erhalten, um ihre möglichen Auswirkungen auf die Umwelt und gefährdete Arten zu bewerten.[2] Diese Anforderung besteht nur auf Bundesebene; Oft ist es auch erforderlich, staatliche und lokale Genehmigungen einzuholen. Insgesamt können die kombinierten Lizenzierungsverfahren bis zu zwei Jahre dauern. In einem 2016 von einer FCC-Arbeitsgruppe erstellten Bericht zur Verbesserung der Widerstandsfähigkeit von Unterseekabeln wurde die US-Regierung aufgefordert, ihre Genehmigungsanforderungen zu rationalisieren (FCC, Juni 2016). Während viele politische Entscheidungsträger in Washington das Problem anerkennen, das solche Genehmigungsstandards mit sich bringen, muss noch eine praktikable Lösung gefunden werden, die legitime nationale Sicherheitserwägungen ausreichend in Einklang bringt.

Im Falle Chinas müssen Kabelverleger zunächst eine Unbedenklichkeitsbescheinigung des chinesischen Militärs einholen, bevor sie einen formellen Antrag auf Landung von Glasfasersystemen in chinesisch kontrollierten Gebieten oder Gewässern stellen können (Nikkei Asia, 19. Mai). Sollte ein ausländisches Schiff erfolgreich eine Lizenz erhalten und mit der Durchführung von Verlege- und Reparaturarbeiten beginnen, bleiben jedoch noch andere belastende Anforderungen bestehen. Ausländische Schiffe müssen ihre Schiffsnamen, Rufzeichen und Nummern melden; aktuelle Positionen und frühere Standorte; und Satellitentelefonnummern an Seebehörden (Baijiahao, 29. August 2021).

Chinesische Beamte haben außerdem damit begonnen, Genehmigungen für die Kabelverlegung in der ausschließlichen Wirtschaftszone des Landes zu verlangen, den Gewässern, die sich zwischen 12 und 200 Seemeilen von der Küste eines Staates erstrecken. Dies verstößt gegen Artikel 58 des UNCLOS, der das Recht aller Staaten auf „Schifffahrt, Überflug und die Verlegung von Unterseekabeln und -pipelines sowie andere mit diesen Freiheiten verbundene völkerrechtliche Nutzungen des Meeres“ in der ausschließlichen Wirtschaftszone (Vereinigtes Königreich) bekräftigt Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen, abgerufen am 3. August). Darüber hinaus hat Peking Berichten zufolge einen langwierigen Genehmigungsprozess für Kabelprojekte innerhalb seiner „Neun-Striche-Linie“, einem weitreichenden Anspruch auf einen Großteil des Südchinesischen Meeres, der 2016 von einem internationalen Tribunal in Den Haag abgelehnt wurde (Nikkei Asia, 19. Mai). .

Darüber hinaus gelten in der Volksrepublik China strenge Kabotagegesetze, die bei der Installation und Reparatur von Unterseekabeln Schiffe unter inländischer Flagge und mit inländischer Besatzung stark bevorzugen. Gemäß Artikel 70 Absatz 6 des Gesetzes zum Schutz der Meeresumwelt müssen ausländische Schiffe eine vorherige Genehmigung einholen, um in Chinas Küstenmeer einzufahren, um dessen Unterwasserkabelleitungen zu reparieren, anzupassen oder zu entfernen (Nationaler Volkskongress, 1982). Allerdings können ausländische Wartungsschiffe dort eingreifen, wo dringende Reparaturen für beschädigte Kabel auf dem chinesischen Festlandsockel erforderlich sind, sofern solche Operationen nicht „Chinas souveräne Rechte und Gerichtsbarkeit verletzen“ (Staatsrat, 20. Januar 1989).

Solche bürokratischen Auflagen können die Wartung defekter Kabel erheblich erschweren. Zwischen 2005 und 2009 kam es in der AWZ Chinas im Ostchinesischen Meer zu 19 durch Fischereifahrzeuge verursachten Kabelfehlern, und die Reparaturen verzögerten sich aufgrund der Auflagen Pekings um einige Wochen (Submarine Cables: The Handbook of Law and Policy, 2014). Es ist unwahrscheinlich, dass China solche Anforderungen in naher Zukunft aufheben wird. Die China Academy of Information and Communications Technology – Teil des einflussreichen Ministeriums für Industrie und Informationstechnologie – veröffentlichte 2018 ein Weißbuch, in dem die Einrichtung eines Sicherheitsüberprüfungsprozesses für ausländische Unternehmen empfohlen wurde, die sich am chinesischen Unterseekabelbau-Umfeld beteiligen möchten (China Academy of Telekommunikationsforschung des MIIT, August 2018).

Pekings umständliche Genehmigungsverfahren haben einige multinationale Unternehmen dazu veranlasst, ihre Pläne zur Verlegung von Unterwasser-Internetkabeln durch das Südchinesische Meer zu überdenken. Beispiele hierfür sind die von Meta unterstützten Unterseekabel Echo und Bifrost, deren Fertigstellung für 2024 geplant ist. Meta zielt darauf ab, die ersten transpazifischen Kabel zu errichten, die eine neue Route durch die Javasee kartieren (Meta, 28. März 2021). Bis Ende 2024 will ein Konsortium aus Unternehmen, darunter Meta, Google und das japanische Unternehmen NTT, Apricot fertigstellen, ein 7.439 Meilen langes Kabel, das durch die Gewässer der Philippinen und Indonesiens verläuft. Ein an den Kabelprojekten beteiligter Manager bemerkte, dass „wir in den letzten zwei bis drei Jahren mit dem Erhalt von Genehmigungen zu kämpfen hatten, insbesondere für die von China beanspruchten Hoheitsgewässer“ (Nikkei Asia, 19. Mai). Für viele Unternehmen ist die Bewältigung des regulatorischen Umfelds Chinas zu einer großen Herausforderung bei der Implementierung von Kabeltrassen geworden, die durch die beanspruchten Gewässer verlaufen.

Diese Genehmigungsmaßnahmen könnten möglicherweise für die Wahrung nationaler Sicherheitsinteressen relevant sein, insbesondere angesichts der Sensibilität kritischer Infrastrukturen wie Unterseekabel. Aber solche Gesetze erfordern schwierige Kompromisse. Aktuelle Vorschriften erhöhen die Kosten, verlangsamen Installationen und können folglich Reparaturen dringend benötigter Internetzugänge verzögern. Diese Richtlinien widersprechen den Empfehlungen des International Cable Protection Committee, einer internationalen gemeinnützigen Organisation, die sich für den Schutz der Unterseekabel weltweit einsetzt.[3]

Abschluss

Die USA und China sind nicht die einzigen, die ihre Regulierungsbestimmungen für Unterseekabel modernisieren müssen. Das Gleiche gilt für das UNCLOS-Rahmenwerk, das noch immer einige kritische Probleme nicht berücksichtigt. Beispielsweise dürften vorsätzliche Angriffe auf Kabel, die außerhalb der Küstenmeere liegen, nach internationalem Recht keine Straftaten darstellen.[4]Darüber hinaus sind Küstenstaaten nicht gesetzlich verpflichtet, Gesetze zum Schutz von Unterseekabeln in ihren Küstenmeeren zu erlassen.[5]

Wenn UNCLOS seine Kabel-Governance-Vorschriften nicht aktualisiert, um einen angemessenen nationalen Sicherheitsschutz zu gewährleisten, werden die Staaten ihre eigenen Schritte unternehmen, um dies zu tun, und der Trend einer fragmentierten Unterseekabellandschaft wird wahrscheinlich anhalten. Im vergangenen März verabschiedete das US-Repräsentantenhaus den Undersea Cable Control Act, der das Weiße Haus dazu verpflichten würde, eine Strategie zu entwickeln, um „ausländische Gegner“ daran zu hindern, in den USA hergestellte Güter und Technologien zu erwerben, die bei der Entwicklung und Errichtung von Unterseekabeln verwendet werden Vereinbarungen mit Verbündeten und Partnern, dasselbe zu tun (US-Kongress, abgerufen am 3. August).

Die nationalen Vorschriften in den USA und China sind angesichts der Bedeutung beider Länder für den internationalen Seekabelmarkt von besonderer Bedeutung. Die staatliche China Telecom verfügt über ein Netzwerk aus 33 Unterseekabeln, die 72 Länder verbinden, und die USA verfügen über 88 FCC-lizenzierte Systeme der insgesamt 400 Unterseekabel weltweit (China Telecom Americas, abgerufen am 29. Juni; Submarine Networks, abgerufen am 3. August). Während die politischen Entscheidungsträger in beiden Hauptstädten damit beginnen, ihre jeweiligen Rechtssysteme zu analysieren, zu überprüfen und zu aktualisieren, werden die regulatorischen Rahmenbedingungen für Unterseekabel weiterhin ein kritischer Bereich bleiben, den es zu überwachen gilt.

Anmerkungen

[1]Eine Liste der jüngsten Durchsetzungsentscheidungen der Infocomm Media Development Authority in Singapur finden Sie unter https://www.imda.gov.sg/regulations-and-licensing-listing/competition-management/enforcement-decisions/damage-to-telecommunication-cables .

[2]Siehe beispielsweise Abschnitt 404 des Clean Water Act unter https://www.epa.gov/cwa-404/overview-clean-water-act-section-404.

[3]Weitere Informationen hierzu finden Sie unter https://www.iscpc.org/publications/icpc-best-practices/.

[4]Weitere Informationen finden Sie in Douglas R. Burnett, „Cable Vision“ unter https://www.iscpc.org/documents/?id=203.

[5] Siehe Borgia, Fiammetta und Paolo Vargiu. „Wenn das Investitionsrecht die Oberhand gewinnt: Auf dem Weg zu einem neuen Rechtssystem zur Regulierung des Unterseekabelbooms im asiatisch-pazifischen Raum.“ Chinesisches (Taiwan) Jahrbuch für internationales Recht und internationale Angelegenheiten, Band 29 (2011). Brill Nijhoff, 2011. 1-24 unter https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2354590.